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Quadro regolatorio

Quadro regolatorio

Normativa di riferimento

Gli sviluppi legislativi del 2011 hanno introdotto novità di significativo impatto in materia di riorganizzazione della governance nazionale e locale dei servizi pubblici a rilevanza economica, quali il servizio idrico integrato (SII) e il settore di gestione dei rifiuti (SGRU). Per quanto concerne il servizio idrico integrato, la legge 12 luglio 2011, n. 106 di conversione del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 aveva previsto la creazione di un’indipendente Agenzia di regolazione nazionale, ma prima ancora che si potesse concretizzare è subentrata una nuova disposizione con legge 22 dicembre 2011, n. 214 di conversione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, che stabilisce la soppressione della CoNViRI e il passaggio delle funzioni di regolazione economica e non economica, nonché di controllo del settore idrico, all’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG), mansioni che saranno definite puntualmente con decreto ministeriale da emanarsi entro marzo 2012. Per quanto concerne il servizio di gestione dei rifiuti, la legge 22 dicembre 2011, n. 214 introduce in particolare il tributo comunale a copertura dei costi di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, nonché per i servizi indivisibili dei Comuni (c.d. “TRES”). Dal 1 gennaio 2013 verrà soppressa ogni altra forma di prelievo in merito. Con riferimento agli aspetti attuativi della TRES, si attende comunque il regolamento governativo da emanarsi entro il 31 ottobre 2012 (nelle more continua a valere il regolamento di cui al D.P.R. 27 aprile 1999, n.158).

A livello regionale l’organizzazione del SII e del SGRU sarà regolata dalla nuova Agenzia territoriale dell’Emilia Romagna, istituita con legge 23 dicembre 2011, n. 23 a seguito della necessaria riorganizzazione dei servizi dopo la soppressione delle Autorità d’Ambito Territoriali, prorogata più volte e da ultimo prevista per il 31 dicembre 2011, come stabilito da D.P.C.M. 25 marzo 2011. Principio cardine della nuova strutturazione dei servizi pubblici locali Idrico e Rifiuti è la creazione di un unico ambito coincidente con il territorio regionale. La nuova Agenzia, presieduta da un direttore con un’articolazione della struttura tecnica-operativa su due livelli (ambito regionale e strutture a livello provinciale), avrà una governance anch’essa articolata su due livelli, ossia un Consiglio di Ambito Regionale e nove Consigli Locali a livello territoriale provinciale. La norma introduce anche specifiche disposizioni per l’impiantisca intermedia di trattamento rifiuti o di smaltimento finale, prevedendone l’esclusione dalle gare per l’affidamento del servizio di gestione rifiuti se di proprietà di soggetti privati.

Con riguardo al mondo dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, in generale, si ricordano anche i D.P.R. 18 luglio 2011, n. 113 e n. 116 che rendono efficace l’esito del referendum popolare del 12-13 giugno 2011, il quale ha stabilito l’abrogazione del principio di “adeguatezza della remunerazione del capitale investito” (art. 154, comma 1, decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i.) valido per la tariffa del servizio idrico integrato, nonché la cancellazione dell’art. 23 bis della legge 6 agosto 2008, n. 133 di conversione del decreto-legge 25 giugno 2008, come novellato dalla legge 20 novembre 2009, n. 166 di conversione del decreto- legge 25 settembre 2009, n. 135 (c.d. decreto “Ronchi”). In merito all’abrogazione della prima norma, si attenderanno le nuove disposizioni da attuarsi dopo il trasferimento delle funzioni di regolazione tariffaria nazionale sul servizio idrico all’AEEG, mentre per la seconda abrogazione si sono succeduti nella seconda metà dell’anno diversi interventi legislativi. La legge 14 settembre 2011, n. 148 di conversione del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, all’art. 4 reintroduce di fatto il principio dell’ex art. 23 bis di promozione della concorrenza nell’ambito dei SPL a rilevanza economica, ovvero la gara come procedura ordinaria di affidamento e la cessazione anticipata degli affidamenti diretti secondo una progressione dipendente dalla tipologia di affidamento stesso (prevedendo, tuttavia, che da tale norma sia escluso il SII per il quale, in assenza di nuovi interventi a livello nazionale, restano validi i principi legislativi comunitari).

Tale legge è stata poi modificata con legge 12 novembre 2011, n. 183 e nel testo novellato si evidenziano le seguenti disposizioni di particolare interesse per il Gruppo Hera: gli affidamenti diretti a società “miste” quotate al 10 ottobre 2003 scadono secondo quanto previsto dai contratti di servizio, a condizione di una diminuzione della partecipazione pubblica detenuta alla data del 13 agosto 2011, ovvero sindacata, ad una quota inferiore al 40% entro il 30 giugno 2013 e inferiore al 30% entro il 31 dicembre 2015; viene introdotto l’obbligo per gli enti locali affidanti di predisporre una verifica di mercato prima dell’affidamento del servizio secondo criteri da definirsi con decreto ministeriale. Le modifiche di tale norma sono ancora in corso nel 2012, in particolare con il decreto-legge 24 gennaio 2012, n.1 sulle liberalizzazioni.

Nell’ambito dei servizi energetici, si evidenzia il decreto legislativo 1 giugno 2011, n. 93, di recezione del c.d. “III Pacchetto Energia”, in particolare delle direttive comunitarie 2009/72/CE e 2009/73/CE relative a norme comuni per i mercati interni di gas ed energia elettrica. Si sottolineano in particolare: le disposizioni in materia di sicurezza nell’approvvigionamento energetico nazionale; la definizione di clienti “vulnerabili” nel mercato gas e di clienti “in regime di tutela” nel mercato elettrico; le norme di promozione dell’efficienza energetica; le norme sulla concorrenza, che concernono la completa separazione funzionale delle imprese di trasporto gas; le norme di  conferma dei principi in materia di gare per l’affidamento del servizio distribuzione gas, in coerenza con i decreti emanati in corso d’anno dal Ministero dello Sviluppo Economico. In particolare, si conferma che l’assegnazione delle concessioni di distribuzione potrà avvenire solo attraverso gare d’ambito (ambiti fissati nel numero di 177 dal decreto MSE-Affari Regionali in vigore dal primo aprile 2011), ponendo pertanto fine a dubbi interpretativi in merito alla possibilità per i Comuni di procedere attraverso gare singole in attesa dell’effettiva calendarizzazione della gare d’ambito e si confermano, altresì, i criteri di determinazione del valore del rimborso degli impianti al gestore uscente nelle gare gas. Con specifico riferimento al servizio di distribuzione gas, oltre agli aspetti recepiti all’interno del D. Lgs n. 93/2011, nel corso del 2011 sono stati emanati quattro decreti del Ministero dello Sviluppo Economico, che forniscono finalmente una prospettiva chiara alle modalità di attuazione delle gare d’ambito previste nei prossimi anni.

In materia di incentivazione delle fonti rinnovabili (FER), si segnala il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, in attuazione della direttiva 2009/28/CE, con l’obiettivo di supportare lo sviluppo delle FER per conseguire il target fissato dal Piano d’Azione Nazionale per le Energie Rinnovabili (PAN) al 2020, attraverso la completa ridefinizione e riordino dei precedenti schemi incentivanti che soffrivano di un’eccessiva sedimentazione normativa, dovuta alla necessità di continue correzioni per la ricerca dell’equilibrio tra sviluppo, onerosità, competizione e mercato. Il decreto, in particolare per i meccanismi di supporto, ne definisce soprattutto i criteri e le modalità (si segnala l’abbandono progressivo del sistema di incentivazione basato sui Certificati Verdi), rimandando larga parte della partita economica alla promulgazione di specifici decreti attuativi previsti entro il 2011 (i tempi sono stati poi prorogati al primo trimestre 2012). Il decreto prevede un periodo transitorio di raccordo con la normativa attuale per gli impianti che entreranno in funzione entro il 31 dicembre 2012. Successivamente tutti gli impianti saranno soggetti alla nuova normativa. Per quanto attiene nello specifico l’energia fotovoltaica, si rileva l’emanazione del IV Conto Energia, decreto interministeriale approvato il 5 maggio 2011, che chiarisce il modello di incentivazione in vigore dal primo giugno 2011.

Nel campo della cogenerazione, il decreto ministeriale 4 agosto 2011, integra il decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, ridefinendo le tecnologie di cogenerazione, il calcolo della produzione da cogenerazione e della determinazione del rendimento del processo cogenerativo ai fini della qualificazione di Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR). Il successivo decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 determina il nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento: l’incentivo si inserisce nel mercato dei Certificati Bianchi e viene riconosciuto dal Gestore Servizi Energetici , dopo il riconoscimento della qualifica CAR, sulla base del risparmio effettivo di energia primaria.

Regolazione Energia Elettrica e Gas

L’attività dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas a valle dell’insediamento del nuovo collegio, avvenuto il 16 febbraio 2011, ha subito una notevole accelerazione nel corso dell’ultimo trimestre dell’anno.

La “neonata” Autorità ha mosso i suoi primi passi nel segno della discontinuità con il passato, e in tal senso è da leggere, con riferimento al settore gas, la delibera ARG/gas 36/11 con cui è stato avviato il procedimento finalizzato alla revisione di quanto previsto dalla delibera ARG/gas 155/08, che recava le direttive per la messa in servizio di gruppi di misura elettronici con funzioni di telelettura e telegestione (c.d. smart meter gas). In questo procedimento si sono inquadrati due documenti di consultazione: il DCO 17/11 in cui sono state sottoposte a discussione una serie di proposte finalizzate a riformare la regolazione tariffaria del servizio di misura, nell'ottica di migliorare l'aderenza ai costi nonché di differenziare il livello dei ricavi ammessi in funzione del grado di assolvimento degli obblighi di installazione previsti dalla deliberazione ARG/gas 155/08; il DCO 40/11 in cui, in un’ottica di valutazione costi/benefici a fronte dell’evoluzione tecnologica dei nuovi contatori elettronici, l’Autorità ha proposto una rimodulazione delle scadenze originariamente previste, mantenendo la distinzione tra tre categorie di gruppi di misura: per i gruppi di misura di classe maggiore di G40 viene proposto di terminare la sostituzione di tutti i misuratori installati entro il 31/01/2012; per i gruppi di misura di classe compresa tra G6 e G40 l'obiettivo di completa sostituzione dei misuratori installati è proposto al 2014; infine, per i gruppi di misura dedicati al mass market (classi G4 e G6), la sostituzione dell'80% dei misuratori installati è prevista entro il 2018. Tra le altre novità contenute nel documento si sottolinea la proposta di adozione di un sistema a costi standard per il riconoscimento tariffario degli investimenti effettuati in gruppi di misura elettronici. Il procedimento di consultazione è poi sfociato nella delibera 28/12/R/gas, emanata nel febbraio 2012, che recepisce di fatto le proposte del DCO 40/11 in termini di scadenze previste per la sostituzione (solo differendo al 29/2/2012 il termine per i contatori di classe superiore a G40), ma nel contempo abbassa al 60% la soglia d’obbligo al 2018 di sostituzione dei contatori mass market, nel tentativo di minimizzazione dei costi di sistema. La delibera 28/12, inoltre, conferma il sistema a costi standard per il riconoscimento degli investimenti effettuati in gruppi di misura elettronica, ancorché raccordato ai costi effettivamente sostenuti mediante un meccanismo di profit-loss sharing; introduce infine specifici meccanismi di riconoscimento tariffario dei costi per sistemi di telegestione e telelettura nonché dei costi derivanti da obblighi di verifica metrologica.

Più travagliate sono invece risultate le vicende che riguardano il percorso di riforma del sistema gas, percorso che qui si ricorda, avrà naturale compimento con la creazione e la messa a regime della Borsa del Gas. In quest’ottica vanno inquadrati i procedimenti finalizzati alla riforma dei Servizi di Bilanciamento Gas, in cui attraverso la delibera ARG/gas 45/11 l’Autorità ha istituito e definito le regole di funzionamento del Mercato dei Servizi di Bilanciamento il cui avvio, inizialmente previsto per luglio 2011, è avvenuto con decorrenza 1 ° dicembre 2011. Sull’avvio di detto mercato grava l’ombra del contenzioso acceso da alcuni operatori in ragione delle ingenti garanzie finanziarie richieste agli operatori che vi partecipano, contenzioso che è scaturito in un pronunciamento del TAR che ne ha sospeso l’applicazione, per la parte inerente le garanzie finanziarie, per motivi cautelari e in attesa di esprimersi nel merito. A corollario della riforma del mercato dei servizi di bilanciamento si attende il provvedimento che dovrà scaturire dal DCO 22/11, che reca alcune proposte finalizzate alla riforma della parte inerente la determinazione delle partite fisiche ed economiche ai fini del Bilanciamento del Gas.

Sempre per quanto riguarda il settore del gas l’Autorità, con la delibera ARG/gas 99/11, è andata a colmare, in maniera controversa, il gap regolamentare inerente la continuità della fornitura che deve essere garantita ai clienti finali nei casi in cui questi si trovassero senza fornitore per motivi indipendenti dalla loro volontà. In tal senso l’Autorità ha individuato, a decorrere dal primo gennaio 2012, il distributore competente territorialmente quale soggetto deputato a garantire la continuità della fornitura (Servizio di Default).

Gli aspetti maggiormente controversi, oltre a un’interpretazione estensiva da parte dell’Autorità del mandato normativo conferitole dal decreto legislativo 93/11, riguardano la possibilità per le società di vendita di “scaricare” sul Servizio di Default i clienti finali morosi non disalimentabili (sia di diritto che di fatto), una non univoca definizione di tali clienti nonché la mancata garanzia di copertura dei costi sostenuti dai distributori per lo svolgimento del Servizio di Default stesso. In ragione di ciò e a fronte del ricorso presentato da alcuni Distributori, il TAR Lombardia ha sospeso l’applicazione della delibera fino a giugno 2012, quando si esprimerà nel merito del ricorso. Per tutta risposta l’Autorità, con delibera ARG/gas 207/11, ha rinviato l’entrata in vigore del provvedimento al primo maggio 2012, data entro la quale dovrà anche formulare le proposte definitive inerenti gli aspetti di organizzazione e di modalità di funzionamento del Servizio di Default, così come prospettati nel DCO 44/11.

Con il DCO 47/11, l’Autorità ha sottoposto alla consultazione proposte di revisione del meccanismo di determinazione della componente a copertura dei costi di approvvigionamento della materia prima (CCI) per la fornitura dei clienti gas in tutela. In tale documento l’Autorità propone la progressiva sostituzione dell’attuale meccanismo di aggiornamento in favore di un meccanismo più orientato al mercato, prendendo come riferimento, nell’attesa dell’istituzione della borsa del gas, i prezzi del mercato dei servizi di Bilanciamento. L’Autorità, in ragione dell’emanazione da parte del Governo del decreto legge 1/12 e in attesa della conversione dello stesso in legge, con delibera 16/2012/R/gas ha integrato il procedimento di consultazione con l’obiettivo di definire già da marzo 2012 l’attuazione di una prima tranche delle disposizioni del decreto nonché di attuare a regime le stesse disposizioni del decreto in coerenza con quanto proposto dal DCO 47/11, affinché entrino in vigore a partire da ottobre 2012.

Per completare le novità regolamentari del settore gas, si ricorda che con delibera ARG/gas 200/11, l’Autorità ha aggiornato, per il biennio 2012-2013, la componente a copertura dei costi di commercializzazione della vendita al dettaglio (QVD) per clienti finali ai quali si applicano le condizioni di tutela.  La principale novità in tal senso, oltre a una maggiorazione dell’importo riconosciuto per tener conto degli oneri connessi alla morosità in funzione di una percentuale standard rispetto al fatturato e all’evoluzione attesa degli obblighi di natura normativa, ha riguardato la differenziazione della componente tra PDR nella titolarità di un cliente domestico e tutti gli altri PDR (condomini con usi domestici, utenze pubbliche e altri usi).

Per quanto riguarda il settore elettrico, tra le novità regolamentari di maggior impatto per il Gruppo Hera si segnalano in particolare i provvedimenti in materia di tariffe e qualità della distribuzione energia elettrica per il Quarto Periodo Regolatorio (2012-2015).

Con delibera ARG/elt 199/11 l’Autorità ha approvato i nuovi testi integrati rispettivamente per i servizi di Trasporto e Distribuzione (TIT), Misura Elettrica (TIME) e Connessioni (TIC) che saranno in vigore per il prossimo periodo regolatorio. Per quanto concerne il servizio di distribuzione, la principale novità riguarda l’introduzione di un vincolo ai ricavi regolati definito per azienda (in logica simile a quanto già avviene per la distribuzione gas), calcolato per la parte capitale investito su base mista (implicita per il perimetro degli asset fino al 2007 e a costo storico effettivo aziendale per gli investimenti dal 2008), e per la parte costi operativi su valori medi nazionali rilevati dall’Autorità dai Conti Annuali Separati 2010. La formulazione di un vincolo per azienda supera la complessità del previgente sistema tariffario e contestualmente risponde a principi di cost reflection dei ricavi riconosciuti. Dal punto di vista del riconoscimento dei costi di capitale, oltre all’adeguamento del tasso di rendimento del capitale investito in virtù delle mutate condizioni del sistema economico-finanziario, una novità è rappresentata dal riconoscimento del c.d. regulatory lag, vale a dire di una maggiorazione del tasso a remunerazione del capitale a copertura dell’onere finanziario conseguente al ritardo, di due anni, con cui gli investimenti effettuati iniziano ad essere riconosciuti in tariffa; tale maggiorazione ammonterà all’1 per cento e si applicherà a partire dagli investimenti realizzati nel 2012, dunque a valere sulle tariffe 2014. Infine è da citare il riconoscimento per intero della quota ammortamento tariffaria, che non sconterà più l’effetto di trascinamento del price cap applicato in periodi regolatori precedenti.

Sempre con riferimento al nuovo periodo regolatorio 2012-2015, con delibera ARG/elt 198/11 l’Autorità ha inoltre approvato il nuovo testo integrato della Qualità dei servizi di distribuzione e misura dell’energia elettrica (TIQE). Di particolare rilievo si segnalano le novità introdotte in merito: al sistema di incentivi e penalità per i recuperi di continuità in cui, per gli ambiti meglio serviti vengono ridotti gli incentivi mentre vengono aumentati per gli ambiti peggio serviti; alla regolazione individuale della continuità, ad appannaggio dei clienti finali in media tensione, che sarà estesa anche alle interruzioni brevi (in passato annoverava solo le interruzioni lunghe); all’attivazione del monitoraggio della tensione di fornitura.

Come intervento trasversale tra i due settori regolati dall’Autorità, è da citare il DCO 46/11, con cui viene prospettata l’implementazione da parte degli operatori commerciali retail di impattanti misure preventive e ripristinatorie nei casi di contratti e attivazioni “non richiesti” di forniture di energia elettrica e gas naturale.

Per quanto riguarda i provvedimenti che hanno coinvolto direttamente il Gruppo Hera si segnalano la delibera ARG/elt 163/11 con cui, a seguito della del. VIS 82/11, l’Autorità ha riconosciuto ad Hera Comm gli oneri sostenuti in qualità di esercente la Salvaguardia elettrica con riferimento ai crediti maturati e non riscossi per la fornitura del Polo Chimico di Terni, nonché la delibera ARG/elt 96/11 con cui l’AEEG, in relazione all’avvio della sperimentazione del servizio di ricarica pubblica dei veicoli elettrici, ha incluso tra i progetti meritevoli d’incentivazione quello presentato da Hera Spa in collaborazione con Enel Distribuzione.

Da ultimo per il settore elettrico, si segnalano alcune consultazioni avviate nel corso del 2011 che avranno impatti rilevanti nel corso del 2012, come quella relativa al DCO 24/11, che reca proposte inerenti il meccanismo di recupero degli oneri non recuperabili per quanto riguarda gli esercenti la Salvaguardia e quella relativa al DCO 33/11, che reca proposte sulla regolazione delle reti private.

Si richiama infine che nel corso del 2011 l’Autorità ha definitivamente chiuso due istruttorie avviate nei confronti di Hera Spa nel 2009:

  • rispetto all’obbligo di sostituzione delle condotte in ghisa con giunti in canapa piombo, con del. VIS 39/11 l’Autorità ha comminato a Hera Spa una sanzione di euro 55.000;
  • rispetto all’obbligo di messa a disposizione nei confronti delle società di vendita dei dati di misura di energia elettrica, con del. VIS 86/11 è stato chiuso il provvedimento comminando una sanzione pari a 84.900 euro.

 

Sempre nel corso del 2011 si segnala che l’Autorità ha invece tre ulteriori istruttorie che hanno visto coinvolte società del Gruppo:

  • con del. VIS 5/11, l’Autorità ha avviato un’istruttoria conoscitiva sull’erogazione dei servizi di dispacciamento, trasmissione, distribuzione e misura e del servizio di Salvaguardia di energia presso il polo chimico di Terni. L’istruttoria ha coinvolto direttamente Hera Comm in qualità di esercente il servizio di Salvaguardia competente territorialmente, la quale è stata convocata per un’audizione presso gli Uffici dell’Autorità e alla quale sono state richieste informazioni. L’istruttoria si è chiusa con la VIS 82/11, che ha dato luogo all’emanazione della del. ARG/elt 163/11 precedentemente richiamata;
  • con del. VIS 42/11, è stata avviata una istruttoria conoscitiva sull’erogazione del servizio di connessione alla rete degli impianti di produzione di energia elettrica da parte dei gestori di rete. L’istruttoria si è conclusa con del. VIS 99/11 in cui l’AEEG ha pubblicato un resoconto sulle informazioni raccolte. E’ stata inoltre prevista una raccolta dati inerente il rispetto della regolazione per le connessioni attive;
  • con del. VIS 76/11,è stata avviata una attività di ricognizione in materia di contratti non richiesti di fornitura di energia elettrica e/o gas. Nell’ambito di tale istruttoria Hera Comm è stata convocata per un’audizione presso gli Uffici dell’Autorità.

 

Si ricorda, infine, che nel corso del 2011 il Gruppo non è stato oggetto di visite ispettive da parte dell’Autorità.